Unia Europejska

Polityka regionalna UE

1. Pojęcie polityki regionalnej Unii Europejskiej

Celem polityki regionalnej (inna nazwa: polityka strukturalna) jest zmniejszanie nierówności zarówno gospodarczych jak i społecznych pomiędzy biednymi, a bogatymi regionami w Unii Europejskiej. Polityka regionalna ma stosunkowo długa historię, sięgającą swoimi korzeniami jeszcze wielkiego kryzysu w latach trzydziestych naszego stulecia, kiedy zauważono, że nierówności pomiędzy regionami mogą zagrozić stabilności państwa. Po II wojnie światowej państwa europejskie zajęte były odbudową po zniszczeniach wojennych i działania strukturalne nie należały do pierwszoplanowych. Dopiero w latach sześćdziesiątych zauważono nadmierny rozrost wielkich aglomeracji i centrów administracyjnych oraz zacofanie regionów oddalonych od tych wysokorozwiniętych ośrodków. Problem był na tyle poważny, że państwa członkowskie ówczesnej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (obecnie Wspólnota Europejska) postanowiły włączyć politykę regionalną do programu działań wspólnotowych. Na intensyfikację działań w tym obszarze miało bardzo duży wpływ przyjęcie do Wspólnot nowych państw - Danii, a szczególnie Wielkiej Brytanii i Irlandii (1973 r.), w których istniały duże dysproporcje w rozwoju poszczególnych regionów. Przystąpienie do Wspólnot w latach osiemdziesiątych Grecji (1981 r.) oraz Hiszpanii i Portugalii (1986 r.), które rozwojem gospodarczym znacznie odbiegały od pozostałych krajów członkowskich oraz dążenie do utworzenia jednolitego rynku europejskiego (zawarte w Jednolitym Akcie Europejskim) spowodowało dodatkowe wzmożenie działań strukturalnych.

2.Pojęcie regionu w Unii Europejskiej

Regiony w krajach Unii Europejskiej różnią się między sobą, co jest wynikiem m.in. rozwiązań ustrojowych, uwarunkowań historycznych, etnicznych, językowych i kulturowych. Dla potrzeb polityki regionalnej w Unii Europejskiej obowiązuje jednolita struktura jednostek terytorialnych, tzw. "nomenklatura jednostek terytorialnych dla celów statystycznych" (NUTS - The Nomenclature of Territorial Units for Statistic). Wewnątrz tej nomenklatury wyróżnia się pięć poziomów: od NUTS1 do NUTS5.

Pierwszy poziom (NUTS1) obejmuje 77 regionów o podobnej powierzchni, które swą wielkością są porównywalne z landami niemieckimi. Niektóre małe kraje, takie jak Dania, Irlandia czy Luksemburg, w całości stanowią region na poziomie NUTS1.

Drugi poziom - NUTS2, obejmujący 206 regiony, ma podstawowe znaczenie dla polityki regionalnej UE. Regiony na poziomie NUTS2 są wielkością zbliżone do francuskich regionom (Regions). Mogą się one różnić między sobą zarówno liczbą ludności jak i powierzchnią.

Na trzecim poziomie istnieją 1031 regiony. Wielkością powierzchni i liczbą ludności odpowiadają one francuskim departamentom lub niemieckim powiatom.

NUTS4 obejmuje 1074 jednostki terytorialne w sześciu krajach UE.

NUTS5 obejmuje 98.433 gminy lub analogiczne jednostki.

Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej nasz kraj również zostanie sklasyfikowany z użyciem nomenklatury NUTS. Przewiduje się, że na poziom NUTS1 będzie obejmował cały kraj, poziom NUTS2 - województwa (16), poziom NUTS3 - grupy powiatów (32), poziom NUTS4 - powiaty (308 grodzkich i 65 miast na prawach powiatu), poziom NUTS5 - gminy (2.483).

3.Podstawy prawne polityki regionalnej

Już w preambule Traktatu o Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej (aktualna nazwa: Wspólnota Europejska) podpisanego w 1957 roku, zawarto zapis o tym, że jednym z celów Wspólnoty jest harmonijny rozwój i wyrównywanie istniejących różnic pomiędzy jej regionami. Zapis ten powtórzono i rozwinięto w kolejnych artykułach Traktatu.

W 1986 roku został podpisany Jednolity Akt Europejski, w którym uzupełniono postanowienia Traktatu Rzymskiego. W art. 130A JAE stwierdzono m.in.: "Aby wspomagać swój wszechstronny, harmonijny rozwój, Wspólnota podejmuje i kontynuuje działania prowadzące do wzmocnienia spójności społecznej i gospodarczej. W szczególności Wspólnota ma na celu zredukowanie dysproporcji pomiędzy różnymi regionami oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych"

W 1993 roku, na mocy Traktatu o Unii Europejskiej, został powołany Komitet Regionów - instytucja posiadająca szerokie kompetencje w dziedzinie polityki regionalnej. W art. 265 (dawny art. 198c) zmienionego Traktatu o Wspólnocie Europejskiej stwierdzono m.in.: Jeżeli na podstawie artykułu 265 odbywa się konsultacja z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, Rada lub Komisja informuje Komitet Regionów o wniosku o opinię. Komitet Regionów może wyrazić w danej sprawie swoją opinię, jeżeli uzna, że dotyczy ona szczególnych interesów regionalnych.
W skład Komitetu Regionów wchodzi 222 reprezentantów władz regionalnych i lokalnych wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej.

Tabela 1. Liczba reprezentantów z poszczególnych państw UE w Komitecie Regionów.

Państwo

liczba członków

Państwo

liczba członków

Państwo

liczba członków

Austria

12

Hiszpania

21

Włochy

24

Belgia

12

Francja

24

Luksemburg

6

Dania

9

Szwecja

12

Holandia

12

Niemcy

24

Finlandia

9

Portugalia

12

Grecja

12

Irlandia

9

Wielka Brytania

24

4. Rozwój polityki regionalnej wewnątrz Wspólnot Europejskich
W marcu 1975 roku powołano Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego [EFRR] (European Regional Development Fund - ERDF), którego głównym zadaniem było wyrównanie najistotniejszych różnic pomiędzy regionami państw należących do Wspólnoty. Środki z tego funduszu były przydzielane w systemie tzw. kwot na dofinansowanie działań regionalnych podejmowanych przez państwo. Z czasem, prawo dysponowania częścią Funduszu (5%) zyskała również Komisja Europejska. W 1985 roku zlikwidowano system kwotowy i zastąpiono go górnymi i dolnymi limitami środków przysługujących dla każdego z państw. Wysokość środków powyżej dolnego limitu była zależna od stopnia zgodności projektu z dyrektywami wspólnotowymi z zakresu polityki regionalnej.

Duże zmiany we wspólnotowej polityce regionalnej wprowadzono w związku z podpisaniem w 1986 roku Jednolitego Aktu Europejskiego.

Polityka regionalna została zrewidowana w 1988 roku. Wspólnota Europejska postanowiła zreformować fundusze strukturalne poprzez poddanie ich jednolitym regułom, dokładne określenie ich priorytetów (celów) oraz zasad i kryteriów przyznawania środków finansowych.

W latach 1988-1993 na finansowanie polityki strukturalnej przeznaczono łącznie 56 mld ECU, a w latach 1994-1999 - 141,5 mld ECU (tzw. Pakiet Delorsa II). W budżecie Unii, na lata 2000-2006 (tzw. Agenda 2000) zaplanowano około 213 mld Euro, z czego 195 mld przeznaczono na fundusze strukturalne.

5. Instrumenty polityki regionalnej

5.1.Fundusze strukturalne

Fundusze strukturalne to środki finansowe wyodrębnione w budżecie Unii Europejskiej, które przeznacza się na dotacje lub kredyty inwestycyjne. Fundusze są zarządzane przez odpowiednie Dyrekcje Generalne Komisji Europejskiej

Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie (European Agriculture Guidance and Guarantee Fund - EAGGF). Fundusz powstały w 1964 roku. Koncentruje się przede wszystkim na wspieraniu modernizacji i restrukturyzacji gospodarstw rolnych (zachęty do odchodzenia z rolnictwa, poprawa infrastruktury wiejskiej, poprawa struktury agrarnej gospodarstw rolnych, ochrona środowiska naturalnego, pobudzanie rozwoju różnych form działalności uzupełniającej dla rolników).

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (European Regional Development Fund - ERDF). Fundusz powołany w 1975 roku, pomagający regionom słabiej rozwiniętym poprzez zachęcanie do inwestycji (inwestycje produkcyjne tworzące nowe miejsca pracy, inwestycje produkcyjne w infrastrukturę służące ochronie środowiska, rozwój infrastruktury, wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój regionów przygranicznych).

Europejski Fundusz Socjalny (European Social Fund - ESF). Powstał w 1960 roku i koncentruje się na szkoleniach zawodowych i rozwoju zatrudnienia (podnoszenie kwalifikacji, tworzenia nowych miejsc pracy i umożliwianie uzyskania zatrudnienia poza rolnictwem).

Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa (Financial Instrument for Fisheries Guidance - FIFG). Fundusz powstały w 1993 roku dla potrzeb wspierania rybołówstwa.

W 1993 roku, na mocy Traktatu o Unii Europejskiej (z Maastricht) utworzono fundusz zwany Funduszem Kohezji (Spójności). Został on ustanowiony dla krajów członkowskich Unii, w których PKB na jednego mieszkańca jest niższe niż 90% przeciętnego PKB dla wszystkich krajów Unii Europejskiej. Fundusz ten jest wykorzystywany przez Grecję, Portugalię, Irlandię i Hiszpanię, a biorąc pod uwagę wysokość PKB w Polsce, należy oczekiwać, że po przystąpieniu do Unii Europejskiej Polska również będzie z niego korzystała. Środki z Funduszu Kohezji przeznaczane są na inwestycje w infrastrukturę techniczną oraz ochronę środowiska naturalnego.

5.2.Kredyty inwestycyjne

Kredyty inwestycyjne są udzielane przez kilka instytucji. Najważniejszą z nich jest utworzony w 1957 roku Europejski Bank Inwestycyjny (European Investment Bank - EIB), który udziela kredytów podmiotom prywatnym i publicznym z przeznaczeniem na inwestycje wspierające rozwój regionalny i przemysłowy. W 1970 roku powstała instytucja finansowa o nazwie New Community Interest - NCI, pozwalająca zaciągać kredyty Komisji Europejskiej w imieniu Wspólnot Europejskich i redystrybuować je jako kredyty inwestycyjne.

6. Cele i zasady polityki regionalnej

6.1.Zasady polityki regionalnej

Do podstawowych zasad polityki regionalnej Unii Europejskiej należą:

koncentracja środków, czyli skupienie największej części środków wspólnotowych w tzw. obszarach problemowych (regionach będących w najtrudniejszej sytuacji);

partnerstwo, które oznacza współpracę pomiędzy Komisją Europejską i odpowiednimi władzami publicznymi państwa członkowskiego na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym;

programowanie, które oznacza konieczność wieloletniego planowania i koncentracji na trwałym rozwiązywaniu problemów danego regionu;

uzupełnianie (współfinansowanie), które oznacza, że środki wspólnotowe muszą być uzupełnione środkami odpowiedniego państwa otrzymującego pomoc strukturalną. Zasada ta oznacza również, że w związku z finansowaniem przez Unię działań w określonym regionie, państwo nie może ograniczać wydatków publicznych w tym regionie;

Inne zasady wspólnotowej polityki regionalnej to: zasada koordynacji działań czterech funduszy strukturalnych i innych narzędzi finansowych Unii, zasada zgodności z innymi politykami wspólnotowymi, zasada zgodności polityki regionalnej państw członkowskich z ich polityką społeczną i makroekonomiczną, zasada koordynacji polityk regionalnych państw członkowskich Unii.

6.2.Cele polityki strukturalnej w latach 1994-1999

W ramach polityki regionalnej wyróżniono kilka zasadniczych celów, z których cele 1, 2, 5b i 6 obejmowały działania adresowane do regionów i stad są nazywane "celami regionalnymi", zaś cele 3, 4 i 5a dotyczyły finansowania pomocy realizowanej na obszarze całej Unii i nazywane są "celami poziomymi".

Cel 1- wspieranie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów zacofanych. Dla celu 1 najważniejszym kryterium dającym możliwość ubiegania się o pomoc był średni poziom PKB na jednego mieszkańca, mniejszy niż 75% przeciętnego PKB w Unii Europejskiej. Region, który otrzymywał środki w ramach celu 1 musiał posiadać wkład własny w wysokości przynajmniej 25%. W przypadku regionów peryferyjnych wymagany był mniejszy udział własny. Przykładowo, dla wysp greckich - 15%, w Irlandii, Portugalii i Hiszpanii - 20%. W ramach pozostałych celów wymagany wkład własny wynosił przynajmniej 50%.

Cel 2- restrukturyzacja regionów przygranicznych oraz dotkniętych upadkiem tradycyjnego przemysłu. Region ubiegający się o pomoc musiał wykazać, że poziom bezrobocia przez ostatnie 3 lata był wyższy od średniej w Unii Europejskiej, a udział zatrudnienia w przemyśle był równy lub wyższy niż w UE w roku bazowym. Za rok bazowy przyjmowano dowolnie wybrany rok od 1975. Należało również wykazać, że nastąpił wyraźny spadek zatrudnienia w przemyśle w porównaniu do roku bazowego. Na realizację tego celu przeznaczono 12% budżetu Funduszy Strukturalnych, a wsparcie finansowe mogło obejmować najwyżej 15% ludności Unii Europejskiej.

Cel 3 - zwalczanie długotrwałego bezrobocia oraz stwarzanie młodym ludziom i osobom zagrożonym bezrobociem możliwości rozpoczęcia pracy zawodowej.

Cel 4 - przystosowanie pracowników do zmian w przemyśle i systemie produkcji. Organizacja szkoleń, przekwalifikowanie zawodowe oraz pomoc we wdrażaniu systemu szkoleń. Łącznie na realizację celu 3 i 4 przeznaczono około 13% budżetu Funduszy Strukturalnych.

Cel 5 - wsparcie reformy wspólnotowej polityki rolnej.
Cel 5a -przyśpieszenie przemian strukturalnych w rolnictwie państw członkowskich Unii Europejskiej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej: wspieranie modernizacji rolnictwa, zalesianie i ochrona lasów, podnoszenie efektywności, pomoc młodym rolnikom. Na realizację tego celu przeznaczono ok. 5% budżetu Funduszy Strukturalnych.
Cel 5b - rozwój i zmiany strukturalne obszarów wiejskich. Z tych środków mogły korzystać obszary wiejskie nie objęte pomocą w ramach Celu 1. Głównym kryterium pomocy w ramach celu 5b był dużo niższy od średniej w UE dochód na jednego mieszkańca Ponadto należało spełnić co najmniej dwa z trzech warunków dodatkowych: zatrudnienie w rolnictwie stanowi wysoki procent w całkowitym zatrudnieniu, niski poziom dochodów w rolnictwie oraz niewielka gęstość zaludnienia lub silna tendencja wyludniania w regionie. Na realizację tego celu przeznaczono ok. 4% budżetu Funduszy Strukturalnych.

Po przystąpieniu do Unii krajów skandynawskich (Finlandia i Szwecja) ustanowiono również

Cel 6 - służący promocji i rozwojowi regionów w krajach skandynawskich o bardzo niskiej gęstości zaludnienia. Był on adresowany do regionów arktycznych i subarktycznych o gęstości zaludnienia poniżej 8 osób na km², krótkim okresie wegetacji roślin i dużych odległościach transportowych.

6.3.Inicjatywy Unii Europejskiej w zakresie polityki regionalnej

Duże znaczenie dla polityki regionalnej Unii Europejskiej mają tzw. inicjatywy wspólnotowe. W latach 1994-1999 realizowano łącznie 14 takich programów i przeznaczono na nie 9% ogółu środków Funduszy Strukturalnych.

INTERREG II Był to program, który stanowił kontynuację programu INTERREG. Wspierał współpracę transgraniczną na wewnętrznych i zewnętrznych granicach Unii. Programem tym objęte były regiony kategorii NUTS 3, położone wzdłuż lądowych granic wewnętrznych i zewnętrznych oraz wybrane regiony położone wzdłuż granic morskich. Pomoc z programu INTERREG II przeznaczana była przede wszystkim na transgraniczne studia planistyczne, ochronę środowiska, poprawę infrastruktury transportowej, działania upraszczające różnice językowe w zakresie procedur prawnych i administracyjnych oraz szkolenia.

LEADER II Program ten wspierał rozwój na obszarach wiejskich poprzez współfinansowanie międzynarodowej współpracy i wymiany informacji z zakresu rozwoju terenów wiejskich.REGIS II Program, którego celem był rozwój regionów peryferyjnych Unii Europejskiej.

EMPLOYMENT Wspierał projekty służące walce z bezrobocie. Składał się od z 4 podprogramów: NOW - popieranie równości szans kobiet i mężczyzn, YOUTHSTAR - pomoc młodzieży poniżej 20-go roku życia, HORIZON - skierowany do osób niepełnosprawnych, INTEGRA - do grup, które mają małe szanse na zatrudnienie.

ADAPT Program udzielał pomocy pracodawcom i pracownikom w związku ze zmianami w ich branży i ewentualnymi następstwami. Finansował inicjatywy zmierzające do walki z bezrobociem.

TEXTILE AND CLOTHING IN PORTUGAL Specjalny program przeznaczony na modernizację przemysłu tekstylno-odzieżowego w Portugalii.

SME Program, który miał na celu rozwiązywanie problemów w dostosowaniu małych i średnich przedsiębiorstw do wymagań Jednolitego Rynku Europejskiego.

PEACE Program wspierania procesu pokojowego w Irlandii Północnej.

REACHAR II Program służący przekształcaniu obszarów wydobycia węgla kamiennego.

RESIDER II Program służący społecznej i gospodarczej rekonwersji regionów w których dominuje przemysł stalowy, m.in. poprzez inwestycje ekologiczne, szkolenia i promocję turystyki.

KONVER II Program koncentrujący się na rekonwersji regionów uzależnionych od przemysłu obronnego, m.in. poprzez rozwój sektora małych i średnich przedsiębiorstw oraz promocję turystyki.

RETEX Program służący wsparciu regionów uzależnionych od przemysłu włókienniczego i odzieżowego.

URBAN Program koncentrujący się na rozwiązywaniu problemów społecznych i gospodarczych w największych regionach zurbanizowanych, m.in. poprzez uruchamianie nowych typów działalności gospodarczej, wzrost zatrudnienia miejscowej siły roboczej oraz inwestycje infrastrukturalne.

PESCA Program koncentrujący się na działaniach w regionach uzależnionych od rybołówstwa.

7. Reforma polityki regionalnej w świetle Agendy 2000

Zmiany w polityce regionalne, a w szczególności w funkcjonowaniu funduszy strukturalnych zostały zaproponowane w 1997 roku przez Komisję Europejską w dokumencie pod nazwą "Agenda 2000", który przyjęto w marcu 1999 roku, podczas szczytu w Berlinie. W dokumencie tym przyjęto założenie polityki strukturalnej Unii Europejskiej na kolejne lata (2000-2006). Liczba celów, z dotychczasowych sześciu, została ograniczona do trzech (dwa regionalne i jeden poziomy).

Cel 1- (dawny cel 1 i 6), obejmuje działania na obszarach niedorozwiniętych społecznie i gospodarczo. Pomoc w ramach tego celu jest udzielana regionom, które osiągają PKB na jednego mieszkańca poniżej 75% średniej dla Unii Europejskiej. W ramach tego celu realizowane są również działania w regionach o niskim wskaźniku gęstości zaludnienia. W ramach tego celu wykorzystywane jest niemal 70% wszystkich środków z Funduszy Strukturalnych. Regiony objęte celem nr 1 nie mogą być objęte żadnym innym celem.

Cel 2 - (dawny 2 i 5b), jest adresowany do wszystkich obszarów dotkniętych zmianami w sferze przemysłu, usług i rybołówstwa, a także obszarów wiejskich i wysoko zurbanizowanych dotkniętych spadkiem poziomu życia społecznego i rozwoju gospodarczego. W ramach tego celu są również wspierane gęsto zaludnione obszary wiejskiej, charakteryzujące się wysokim poziomem ubóstwa, wysoka przestępczością lub niskim poziomem oświaty. Na realizację tego celu przeznaczone jest ok. 11% środków z Funduszy Strukturalnych.

Cel 3 - (dawny 3 i 4), koncentruje się na zwalczaniu problemu bezrobocia w obszarach nie objętych zreformowanym celem 1 i 2. Zakłada działania w postaci wspierania edukacji, organizacji szkoleń, kursów przekwalifikowania zawodowego, odpowiedniej polityki zatrudnienia. Na realizację tego celu przeznaczonych jest 12% środków z Funduszy Strukturalnych.

Nastąpiły też zmiany w tzw. Inicjatywach Wspólnotowych, których większość zlikwidowano, pozostawiając tylko 4:

INTERREG III - program współpracy transgraniczne, międzyregionalnej i wewnątrzregionalnej, wspierający regionalny rozwój gospodarczy;

LEADER + - program wielofunkcyjnego rozwoju terenów wiejskich;

URBAN 2000-2006 - program rewitalizacji środowisk miejskich;

EQUAL 2000-2006 - program zwalczania dyskryminacji w dostępie do zatrudnienia. Dotychczasowe środki na Inicjatywy Wspólnotowe, zostały ograniczone do 5% całego budżetu polityki strukturalnej (przedtem 9%). Natomiast 1% środków przeznaczono na działania innowacyjne i pomoc techniczną.

Ważną tendencja, która została zarysowana w propozycjach budżetowych na lata 2000-2006 jest obniżanie wydatków na Wspólną Politykę Rolną, z jednoczesnym zwiększeniem wydatków na politykę strukturalną. W porównaniu do ubiegłych lat (1994-1997) nastąpi wzrost wydatków na Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności z 28,6 do 39,3, mld euro. Oznacza to, że wydatki w ramach polityki strukturalnej osiągną ponad 37 % całości budżetu Unii Europejskiej. Niezwykle ważne dla naszego kraju jest to, że w ramach tych środków przewidziano około 45 mld euro dla krajów kandydujących z Europy Środkowowschodniej - 7 mld euro na fundusz PHARE w ramach pomocy przedakcesyjnej oraz 38 mld euro dla krajów, które przystąpią do Unii Europejskiej przed 2006 rokiem. Zastrzeżono jednak, że wsparcie dla krajów członkowskich nie będzie mogło przekroczyć 4euro ich produktu krajowego brutto.

Tabela 1: Przewidywane wydatki Funduszy Strukturalnych w latach 2000-2006.

CEL

Przyporządkowane Fundusze Strukturalne

mld €

% budżetu funduszy

1

ERDF

ESF

FEOGA

FIFG

135,9

69,7

2

ERDF

ESF

FEOGA

FIFG

22,5

11,5

3

ESF

24,1

12,4

Inicjatywy Wspólnotowe

10,4

5,3

FIFG (działania poza celem 1)

1,1

0,6

Inne

1,0

0,5

RAZEM (2000-2006):

195,0

100,00

Źródło: T. Hamulecka, "Fundusze Strukturalne - Perspektywa dla Polski", ODR Korytniki, 2000 r. (ze zmianami